Recht

Zuwanderungsrecht

Aus: fachbuchjournal Ausgabe 6/2017

Vorzustellen ist ein Handbuch, das in seinem Titel den Begriff Zuwanderungsrecht enthält:

Winfried Kluth/Michael Hund/Hans-Georg Maaßen (Hrsg.), Handbuch Zuwanderungsrecht, 2. Aufl., Verlag C.H. Beck, München 2017, ISBN 978-3-406-66218-8Hardcover (in Leinen), XLVIII, 855 Seiten, 129,- €.

Damit stellt sich die Frage: Was ist Zuwanderungsrecht, was Zuwanderung? Wie verhält sich Zuwanderung zu Einwanderung und zu Immigration? Eine befriedigende Antwort darauf gibt das Buch nicht. Auf S. 5 liest man, Zuwanderungsrecht diene „der normativen Bewältigung von Wanderungsbewegungen im Hinblick auf die Komponente der Einwanderung“. Der Begriff des Zuwanderungsrechts werde umfassend verstanden, also sowohl als Recht der Einwanderung als auch das des Asyls. Zur Systematisierung könne grob „anhand des Zuwanderungsgrundes in politisch motivierte Zuwanderung (sog. Ostflüchtlinge und Asyl) sowie wirtschaftlich motivierte Zuwanderung unterschieden werden“. Wenig später (S. 6) liest man, der Begriff des Zuwanderungsrechts werde durch die politische Debatte um den Status der Bundesrepublik als Einwanderungsland vorgeprägt und solle einen Wechsel hin zu mehr Offenheit gegenüber Zuwanderung andeuten. Er werde daher synonym zu Fremden- und Ausländerrecht gebraucht. Das lässt den Leser einigermaßen ratlos zurück. Den Verfassern ist allerdings zugute zu halten, dass die Sprachverwirrung allgemein ist, ein fester Sprachgebrauch hat sich noch nicht herausgebildet. Der Gesetzgeber bedient sich des Terminus Zuwanderung nur äußerst selten und ohne dass klar wird, was er damit meint.

Entsprechend der Annahme, Zuwanderungsrecht sei identisch mit Fremden- und Ausländerrecht, konzentriert sich das Werk fast vollständig auf das Aufenthaltsrecht, das frühere Ausländerrecht. Das Asylrecht wird ganz am Rande hier und da kurz gestreift. Der Titel des Werks könnte deshalb ebenso gut lauten: Handbuch des Aufenthaltsrechts. Damit würde allerdings deutlicher, dass es in Konkurrenz zu mehreren anderen Werken steht, die sich ausschließlich oder auch dem Aufenthaltsrecht widmen. Mehrere dieser Konkurrenzwerke wurden in früheren Ausgaben vorgestellt (s. Ausg. 4/2016 S. 10 ff., Ausg. 2/2017 S. 19 ff.).

Laut Vorwort befindet sich das Werk auf dem Rechtsstand 1. Mai 2017; darüber hinaus sei das Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der EU zur Arbeitsmigration vom 12. Mai 2017 bei der Bearbeitung der thematisch einschlägigen Passagen berücksichtigt worden. Danach ist das Aufenthaltsgesetz allerdings durch sieben Gesetze vom 8. und 30. Juni, 7., 13., 17., 18. und 20. Juli 2017 erneut geändert worden (besonders intensiv durch das zuletzt genannte), sodass man stets prüfen muss, ob das Handbuch noch den letzten Stand der Gesetzgebung widerspiegelt. Wer mit diesem Gesetz (oder dem Asylgesetz) arbeiten muss, könnte verzweifeln.

Der Herausgeber Kluth ist Hochschullehrer, Hund war Vizepräsident des Bundesverwaltungsgerichts und Maaßen ist Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Außer ihnen haben weitere acht Fachkenner zu der neuen Auflage beigetragen, darunter drei neue, während vier Beiträger zur ersten Auflage ausgeschieden sind; ihre Namen sind honorigerweise in den Fußzeilen der Ausführungen genannt, an denen sie seinerzeit mitgeschrieben haben. Die Bearbeiter sind überwiegend Richter (vor allem aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit) und Verwaltungsbeamte; Anwälte sind nicht darunter. Das Handbuch setzt sich – außer den üblichen Registern (Inhaltsübersicht und -verzeichnis, Abkürzungsverzeichnis und Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur sowie Sachverzeichnis) aus 10 Paragrafen zusammen, die fünf Teilen mit je einem oder zwei Paragrafen zugeordnet sind. Diese weisen einen äußerst unterschiedlichen Umfang auf: § 1 (Grundlagen, S. 1 – 3) umfasst gerade einmal gut zwei Seiten, während § 4 (Aufenthalt [Voraussetzungen, Aufenthaltszwecke, Integration], S. 67 – 426) mit 360 Seiten fast die Hälfte des Bandes (ohne Register und Anhang) in Anspruch nimmt. Die einzelnen Paragrafen verfügen jeweils über eine eigene, detaillierte Inhaltsübersicht, die auf Randnummern verweist. Jeder Paragraf beginnt erneut mit Rn. 1. Hierdurch (und durch die Register) wird das Werk gut erschlossen. Der Übersichtlichkeit dient auch die Hervorhebung von Schlagwörtern durch Fettdruck. Erfreulicherweise sind die Belege in Fußnoten ausgelagert, sodass der Lesefluss nicht beeinträchtigt wird.

Wie bereits gesagt, beschränkt sich das Werk fast ausschließlich auf die Darstellung des Aufenthaltsrechts. Gegenstand ist ganz überwiegend das Aufenthaltsgesetz, dessen Wortlaut – wie bei einem Handbuch üblich – nicht abgedruckt ist. Rechtsgrundlage der Darstellung in § 6 (Das Aufenthaltsrecht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, S. 529 – 551) ist dagegen das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit für Unionsbürger (Freizügigkeitsgesetz/EU), das die Bürger der anderen EU-Mitgliedstaaten aufenthaltsrechtlich weitgehend den Deutschen gleichstellt. § 7 befasst sich mit dem Aufenthaltsrecht nach Assoziationsrecht (S. 553 – 592). Dargestellt wird hier insbesondere die aufenthaltsrechtliche Position der in Deutschland lebenden türkischen Staatsbürger, deren Rechtsstellung durch den „Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation“ (ARB 1/80) von EWG (jetzt EU) einerseits und Türkei anderseits im Vergleich mit anderen Drittstaatenausländern (d.h. Ausländern, die nicht einem EU-Mitgliedstaaten angehören) privilegiert ist. Der Assoziationsrat wurde eingesetzt aufgrund des Assoziationsabkommens, das die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), aus der schrittweise über die Europäische Gemeinschaft (EG) die Europäische Union (EU) hervorgegangen ist, am 12. September 1963 mit der Türkei abgeschlossen hat. Dieses Abkommen sollte den Weg ebnen für die Mitgliedschaft der Türkei in der europäischen Gemeinschaft. Von diesem Ziel sind wir heute – nicht zuletzt dank Erdogan – weiter entfernt denn je. § 2 (Die Entwicklung des Zuwanderungsrechts einschließlich rechtstatsächlicher sowie internationalrechtlicher Bezüge, S. 5 – 19) skizziert die Entwicklung des deutschen Ausländerrechts, des heutigen Aufenthaltsrechts, und seine Einbettung in das Völker- und das EU-Recht. § 3 widmet sich der Einreise (S. 21 – 66). Kluth erinnert daran, dass nach Völkerrecht alle Staaten aufgrund ihrer Gebietshoheit zur Kontrolle ihrer Staatsgrenzen befugt sind und selbst darüber entscheiden dürfen, wen sie ins Land lassen und wen nicht, dass jedoch die Mitgliedstaaten der EU einen Großteil ihrer diesbezüglichen Kompetenzen auf die Union übertragen haben. Grundsätzlich soll nur noch an den EU-Außengrenzen kontrolliert werden, wer Zugang zum EU-Gebiet erhält, während eine Kontrolle an den Binnengrenzen in der Regel nicht stattfinden soll. Bekanntlich ist dieser Grundsatz infolge des Ansturms von Flüchtlingen für begrenzte Zeit durchbrochen worden; gegenwärtig wird zwischen Bundesrepublik und EU über eine Verlängerung verhandelt, diesmal mit der Begründung, es bestehe die Gefahr terroristischer Akte.

Der fast die Hälfte der Darstellung in Anspruch nehmende § 4 setzt sich aus drei Abschnitten (A – C) zusammen. Abschnitt A (S. 75 – 117) schildert die allgemeinen Voraussetzungen des Aufenthalts und die Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels. Dieser wird von Maor definiert als „jede von einer zuständigen Behörde ausgestellte Erlaubnis, die einen Ausländer zum rechtmäßigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet berechtigt, mit Ausnahme der Dokumente, die im Hinblick auf ein Asylbegehren oder einen anhängigen Antrag auf Erlaubnis des Aufenthalts ein vorläufiges Aufenthaltsrecht vermitteln“ (S. 75). Dazu gehören insbesondere das Visum, die Aufenthaltserlaubnis und die Niederlassungserlaubnis (zu den Aufenthaltstiteln und den Voraussetzungen für deren Erteilung s. Ausg. 4/2016 S. 9). Die Aufenthaltserlaubnis wird stets für einen bestimmten Aufenthaltszweck erteilt, z.B. für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, für ein Studium oder die Familienzusammenführung. Die einzelnen Aufenthaltszwekke bilden den Gegenstand des Abschnitts B (S. 177 – 403). Der Abschnitt C (S. 403 – 426) ist überschrieben „Integrationskurse“. Sedes materiae ist das aus den §§ 43 bis 45a bestehende Kap. 3 des Aufenthaltsgesetzes. § 43 verheißt, dass die Integration von rechtmäßig auf Dauer im Bundesgebiet lebenden Ausländern in das wirtschaftliche, kulturelle und gesellschaftliche Leben in der Bundesrepublik gefördert und gefordert werden soll (Hartz IV lässt grüßen). Fraglich ist bereits, welche Personengruppen auf Dauer im Bundesgebiet leben. Die Statistik zählt dazu auch die Asylbewerber, die Asylberechtigten, anerkannten Flüchtlinge und subsidiär Berechtigten, obwohl sie nur ein Aufenthaltsrecht auf Zeit haben, das mit dem Ende der Verfolgungssituation in ihrem Herkunftsland endet, wie ich bei früherer Gelegenheit dargelegt habe (Ausg. 1/2017 S. 32, 35, 36).

Hauptinstrument der Integration ist der Integrationskurs. Sein Ziel ist es, den Ausländern die Sprache, die Rechtsordnung, die Kultur und die Geschichte Deutschland zu vermitteln (§ 43 Abs. 2 Satz. 2). Unter den in § 44 genannten Voraussetzungen haben die Ausländer einen Rechtsanspruch auf Teilnahme an einem Integrationskurs. Das ist – ungeachtet der dadurch entstehenden gewaltigen Kosten – zu begrüßen. Auf Bedenken rechtlicher und rechtspolitischer Art stößt dagegen die durch § 44a begründete „Verpflichtung zur Teilnahme an einem Integrationskurs“. Zur Durchsetzung dieser Verpflichtung setzt das Gesetz Zuckerbrot und Peitsche ein, indem es die Teilnahme mit Vorteilen (z.B. bei der Verleihung der deutschen Staatsangehörigkeit) belohnt und die Nichtteilnahme mit Nachteilen (z.B. Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis) bestraft. Diese Art der Sanktionierung lässt sich noch vertreten, obwohl man sich fragen mag, ob es angemessen ist, einen 40- oder 50jährigen Asylanten, der nichts sehnlicher wünscht, als in sein Heimatland zurückkehren zu dürfen, zu zwingen, die Schulbank zu drücken. Nicht mehr akzeptabel ist freilich § 44a Abs. 3 Satz. 2, der die Ausländerbehörde ermächtigt, den störrischen Ausländer „mit Mitteln des Verwaltungszwanges zur Erfüllung seiner Teilnahmepflicht anzuhalten“. Erst diese Bestimmung macht die Teilnahmepflicht zu einer echten Pflicht; ohne diese Vorschrift wäre die Teilnahmepflicht – rechtsdogmatisch gesprochen – lediglich eine Obliegenheit. Die Verwaltungsvollstreckungsgesetze des Bundes und der Länder sehen für die Durchsetzung von Handlungen (hier Teilnahme an einem Integrationskurs) drei Zwangsmittel vor: Ersatzvornahme, Zwangsgeld und unmittelbaren Zwang. Die Ersatzvornahme scheidet von vornherein aus, da die Teilnahme eine unvertretbare Handlung ist. Der unmittelbare Zwang bestünde darin, den Ausländer von der Polizei unter Einsatz körperlicher Gewalt dem Kursus zuzuführen. Man mag sich kaum vorstellen, welche Reaktion dies in der Öffentlichkeit hervorriefe. So bleibt realistischer Weise nur die Androhung und ggf. Verhängung eines Zwangsgeldes.

In § 5 (Aufenthaltsbeendigung/Abschiebung/Sicherheit, S. 427 – 527) wird dargestellt, unter welchen Voraussetzungen ein Ausländer zur Ausreise aus dem Bundesgebiet verpflichtet ist, wie die Ausweisung bewerkstelligt wird, welche Hindernisse rechtlicher und tatsächlicher Art ihr entgegenstehen können und wann eine Abschiebehaft angeordnet werden darf. In diesem Zusammenhang gehen Hund und Kluth auch auf die Abschiebungsanordnung nach § 58a gegen Gefährder (S. 504 – 509) ein, die ich bereits in der Ausg. 2/2017 S. 16 f. kurz dargestellt habe. Die Vorschrift hat seit ihrem Inkrafttreten Anfang 2005 im Dornröschenschlaf geschlummert und ist erst in jüngster Zeit vom niedersächsischen Innenminister zum Leben erweckt worden, was große Aufmerksamkeit in den Medien erzeugt hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat der politisch hoch umstrittenen Regelung durch zwei Beschlüsse vom 21. März 2017, die in Fn. 465 auf S. 505 genannt worden sind, erfreulicherweise seinen Segen erteilt. § 8 (Verwaltungsverfahren und Mitteilungspflichten, S. 593 – 610) und § 9 (Rechtsschutz, S. 611 – 713) behandeln das behördliche Verfahren beim Vollzug des Aufenthaltsgesetzes und dessen gerichtliche Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte. Der § 10 (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, S. 715 – 752) erläutert die §§ 95 bis 98 AufhG. Das Werk ist zwar ein Handbuch und kein Kommentar, gleichwohl werden in weiten Teilen die Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes Paragraf nach Paragraf und Absatz nach Absatz kommentiert, ohne allerdings die erläuterten Vorschriften im Wortlauf wiederzugeben. Dadurch gewinnt das Werk teilweise einen kommentarähnlichen Charakter. Es unterscheidet sich dadurch von den meisten anderen mir bekannten Handbüchern. Ob man das goutiert, muss jeder für sich entscheiden. Unbestreitbar bietet der Band verlässliche Informationen zum Aufenthaltsrecht und wird deshalb dem Benutzer eine wertvolle Hilfe sein. Allerdings tut dieser gut daran, sich darüber zu informieren, ob die jeweils in Rede stehende Darstellung den jüngsten Stand der Gesetzgebung widerspiegelt, da das Gesetz nach Redaktionsschluss mehrfach geändert worden ist (s.o.), was auch für die Zukunft zu befürchten ist. Den Band komplettiert eine umfangreiche Rechtssprechungskonkordanz (S. 753 – 837), in der die Fundstellen der in dem Werk verarbeiteten Entscheidungen geordnet nach Gerichten und Verkündungsdatum zusammengestellt sind. Sie mag nützlich sein, ist im Zeitalter von juris und Beckscher Datenbank aber nicht unentbehrlich.

Über Zahl und Herkunft der Zuwanderer erfährt man aus dem Werk so gut wie nichts, obwohl dies einem Handbuch gut anstünde und es dadurch Punkte gegenüber den konkurrierenden Kommentaren zum Ausländerrecht sammeln könnte. Diese Lücke soll ein wenig verkleinert werden durch zwei Tabellen und eine Abbildung, die dem Migrationsbericht 2015 des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) entnommen sind, das sie seinerseits vom Statistischen Bundesamt (StBA) übernommen hat.

Tabelle 1-1: Zu- und Fortzüge über die Grenzen Deutschlands von 1991 bis 2015 

 

1) Zahlen für 2004 überhöht, da Hessen zu hohe Wanderungszahlen von Deutschen gemeldet hat. 

2) Für die Jahre 2008 und 2009 ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der bundesweiten Einführung der persönlichen Steuer-Identifikationsnummer im Jahr 2008 umfangreiche Bereinigungen der Melderegister in diesen beiden Jahren vorgenommen wurden, die zu zahlreichen Abmeldungen von Amts wegen geführt haben. Da der Umfang dieser Bereinigungen aus den Meldungen der Melde behörden statistisch nicht ermittelt werden kann, bleiben der tatsächliche Umfang der Fortzüge in den Jahren 2008 und 2009 sowie die Entwicklung gegenüber den Vorjahren unklar (vgl. dazu die Pressemitteilung Nr. 185 des Statistischen Bundesamtes vom 26. Mai 2010). 

3) In der Wanderungsstatistik des Statistischen Bundesamtes ist von einer Untererfassung der im Jahr 2015 nach Deutschland gekommenen Schutz suchenden auszugehen. Schutzsuchende sind meldepflichtig und demnach grundsätzlich in den Wanderungszahlen enthalten. 2015 dürfte es jedoch eine Untererfassung dieser Personengruppe gegeben haben, die nicht quantifiziert werden kann (vgl. dazu die Pressemitteilung Nr. 246 des Statistisches Bundesamtes vom 14. Juli 2016).

Die Tabelle 1-1 weist die Zu- und Fortzüge über die deutschen Grenzen in den Jahren 1991 bis 2015 sowie den Wanderungssaldo aus. Schon auf den ersten Blick ist ersichtlich, dass nicht nur Ausländer erfasst worden sind, sondern auch Deutsche (im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG); dabei dürfte es sich zum großen Teil um Spätaussiedler aus der ehemaligen Sowjetunion und Polen handeln.

Zugleich verdeutlicht die Tabelle, dass – was oft übersehen wird – Menschen nicht nur zuziehen, sondern dass auch viele die Bundesrepublik verlassen. Sowohl bei den Zuzügen als auch bei den Fortzügen überwiegt die Zahl der Ausländer; in den letzten Jahren betrug der Ausländeranteil bei den Zugezogenen mehr als 90 %. Der Wanderungssaldo war stets positiv mit Ausnahme der Jahre 1997 und 1998. Besonders hoch war der Zuzugsüberschuss – wen wundert‘s – im Jahre 2016, dem Jahr des Flüchtlingsansturms.

Abbildung 1-5: Zu- und Fortzüge nach den häufigsten Herkunfts- und Zielländern im Jahr 2015 

 

„Eine Person hat einen Migrationshintergrund, wenn sie selbst oder mindestens ein Elternteil nicht mit deutscher Staatsangehörigkeit geboren wurde. Im Einzelnen umfasst diese Definition zugewanderte und nicht zugewanderte Ausländerinnen und Ausländer, zugewanderte und nicht zugewanderte Eingebürgerte, (Spät-)Aussiedlerinnen und (Spät-)Aussiedler sowie die als Deutsche geborenen Kinder dieser Gruppen.“

Die Abb. 1-5 veranschaulicht, aus welchen Ländern im Jahre 2015 die meisten Personen zugezogen und wie viele Personen in diese Länder abgewandert sind. Ins Auge springt die große Zahl der Zuzüge aus Syrien, in das nur wenige Personen zurückgekehrt sind. Ähnliches gilt für Afghanistan und den Irak, während die Rückkehrquote für die EU-Mitgliedstaaten Rumänien und Polen wesentlich höher ist.

Durch den Zuzug zahlreicher Ausländer in den letzten Jahrzehnten hat sich die Zusammensetzung der Bevölkerung erheblich verändert. Viele Menschen hierzulande haben einen Migrationshintergrund. Das StBA definiert ihn so (Pressemitteilung vom 1. August 2017 – 261/17 – S. 2):

Der Pressemitteilung ist auch folgende Abbildung entnommen: Es gehört keine besondere prophetische Gabe für die Voraussage, dass die Bundesrepublik in den kommenden Jahren noch „bunter“ wird, als sie es schon heute ist – ob uns das passt oder nicht. (hwl)

 

Univ.-Prof. Dr. jur. Hans-Werner Laubinger, M.C.L., hatte bis zum Eintritt in den Ruhestand den Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz inne, an der er noch heute als Forscher tätig ist. Er ist Mitherausgeber des Verwaltungsarchivs, dessen Schriftleiter er von 1983 bis 2001 war. hwlaubinger@t-online.de 

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