Recht

Wasserrecht im Mehrebenensystem

Aus: fachbuchjournal-Ausgabe 4/2020

Das heutige deutsche Wasserrecht ist ein besonders prägnantes Beispiel für die Komplexität einer auf verschiedene Ebenen der öffentlichen Gewalt verteilten, jedoch dem rechtsstaatlichen Kohärenzgebot verpflichteten Rechtsetzung. Zum einen ist es Ergebnis eines erheblichen Einflusses europarechtlicher Vorgaben. Diese stützen sich vor allem auf die umweltpolitischen Sonderkompetenzen der Europäischen Union aus Art. 191, 192 AEUV. Mit der Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) vom 23. Oktober 2000 hat diese supranationale Ebene ein einheitliches, konsolidiertes Konzept für den Gewässerschutz gefunden, das von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden muss. Für die innerstaatliche deutsche Rechtsetzung ist seit der Föderalismusreform von 2006 in erster Linie der Bundesgesetzgeber zuständig, dem durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Wasserhaushalt übertragen wurde. Von dieser Befugnis hat der Bund durch vollständige Umgestaltung und Neufassung des Wasserhaushaltsgesetzes mit dem Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 Gebrauch gemacht. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG ermächtigt jedoch die Länder, hiervon abweichende eigene Bestimmungen zu treffen, soweit es sich nicht um stoff- oder anlagenbezogene Regelungen handelt. Im Rahmen ihrer Ergänzungs- und Abweichungskompetenz können die Länder die spezifischen Bedürfnisse ihrer Wasserwirtschaft umsetzen. Dem Bund als Inhaber der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis bleibt allerdings seinerseits das Recht zu korrigierendem Eingreifen, von dem die Länder wiederum abweichen können usw. Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG geht in dem danach möglichen Ping-Pong-Spiel im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Tatsächlich hat sich allerdings in Deutschland ein kooperativer Föderalismus durchgesetzt, der die theoretisch denkbaren Einbußen an Rechtssicherheit und Rechtsklarheit in den Grenzen praktischer Vernunft hält. Dazu hat auch die bereits erwähnte, Bund und Länder gleichermaßen bindende Pflicht zur Umsetzung europarechtlicher Vorgaben disziplinierend beigetragen. Die hier anzuzeigenden Werke – drei Kommentare, ein Lehrbuch und eine wissenschaftliche Studie zu Organisation, Steuerung und Finanzierung der Richtlinienumsetzung – geben Einblick in das praktische Ergebnis dieser schwierigen Gratwanderung für die Rechtswirklichkeit.

Manfred Czychowski/Michael Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz. Kommentar, Verlag C. H. Beck oHG, München, 12. Aufl. 2019. ISBN 978-3-406-73417-5; 1501 S., gebunden, € 169,00.

Dieser 1963 von Gieseke und Wiedemann begründete und in der Vorauflage 2014 von Czychowski fortgeführte Standardkommentar erläutert das Wasserhaushaltsgesetz nach dem aktuellen Stand von Herbst 2018. Als Bearbeiter zeichnet jetzt Michael Reinhardt verantwortlich, der schon an der Vorauflage mitgewirkt hat und als Direktor des Instituts für Deutsches und Europäisches Wasserwirtschaftsrecht an der Universität Trier mit diesem Rechtsgebiet bestens vertraut ist. Das Werk verbindet ein von der Praxis geschätztes handliches Format mit strukturierter und gründlicher wissenschaftlicher Durchdringung der umfangreichen Materie. Die Landeswassergesetze werden im für das Verständnis des geltenden Wasserrechts notwendigen Umfang in die Kommentierung ebenso einbezogen wie das dominant gewordene Gewässerschutzrecht der Europäischen Union. Die durch die dazu ergangene Rechtsprechung verstärkte Bedeutung des Wasserrechts für die Zulassung von Infrastrukturvorhaben hebt den Grundkonflikt zwischen Schutz und Nutzung der Gewässer ins allgemeine Bewusstsein. Hier versucht der Kommentar, durch eine normativ orientierte Herangehensweise ideologische Vorurteile zu vermeiden und der Praxis mittels streng rechtswissenschaftlicher Analyse brauchbare Hilfe bei der konkreten Falllösung zu bieten. Die Einleitung bietet auf 41 Seiten einen Überblick über die Entwicklung des deutschen Wasserrechts, seine Grundstrukturen und Instrumentarien sowie seine Einbettung in das europäische Unionsrecht. Die einem Kommentar angemessene normative Orientierung hindert den Verfasser allerdings nicht an harscher rechtspolitischer Kritik an der „notorischen gesetzgeberischen Verweigerung einer tiefergehenden Nutzung der materiellen Spielräume des Unionsrechts unter Fortsetzung der ambitionslosen 1:1-Umsetzung“. Ebenso kritisch beurteilt er die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zum gesetzlichen „Verschlechterungsverbot“ (Art. 4 Abs. 1 WRRL, § 27 Abs. 1 Nr. 1 WHG): Er hält diesen „als solchen aussagelosen erratischen Begriff“ wohl zutreffend für „legislativ missglückt“ , da er „die Aufgaben des exekutiven Normenvollzugs und der judikativen Rechtskontrolle zu einem bloßen Nachvollzug der eigentlich ausschlaggebenden Einschätzungen naturwissenschaftlicher Experten in rechtsförmigen Verfahren“ verforme. Die klagebefugten Umweltverbände und ihre Gutachter werden dies mit wohlwollendem Interesse zur Kenntnis nehmen.

 

Susanne R. Wellmann/Peter Queitsch/Klaus-D. Fröhlich, Wasserhaushaltsgesetz. Kommentar, Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co. KG, Wiesbaden, 2. Aufl. 2019. ISBN 978-3-8293-1141-0; 737 S., ­broschiert, € 79,00.

Dieser erstmals 2010 erschienene, im Ganzen wesentlich kompaktere Kommentar verzichtet auf vertiefte wissenschaftliche Ambitionen und rechtspolitische Exkurse. Er beschränkt sich darauf, den Rechtsanwendern in Behörden, Justiz und Wirtschaft eine für die Praxis aufbereitete Arbeits- und Orientierungshilfe beim Umgang mit dem bundesrechtlichen Normensystem des Wasserrechts zur Verfügung zu stellen. Die Verfasser sind als Praktiker ausgewiesen: Peter Queitsch, der den weitaus größten Teil der Kommentierung verfasst hat, ist Hauptreferent für Umweltrecht beim Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen und Geschäftsführer der als Dienstleistungsunternehmen dieses Gemeindeverbandes tätigen Kommunal-Agentur NRW GmbH. Wellmann und Fröhlich sind als Rechtsanwälte tätig. Kommentiert werden nach dem aktuellen Stand von Ende 2018 die einzelnen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes unter ausführlicher Einbeziehung der dazu ergangenen Rechtsverordnungen des Bundes und der einschlägigen Richtlinien der Europäischen Union. Die Kommentierung wird ergänzt durch eine Entsprechungstabelle der Norminhalte in ihrer geltenden und ihrer früheren Fassung unter Kennzeichnung der wesentlichen Änderungen seit 2010, einen Abdruck des vollständigen Gesetzestextes sowie ein Stichwortverzeichnis. Als zuverlässige Wegweiser bei der Bewältigung sich in der Praxis stellender Probleme dienen Querverweisungen innerhalb der Kommentierung, die Wiedergabe der aktuellen Rechtsprechung sowie Hinweise auf weiterführende Literatur, auf Durchführungsbeschlüsse der Europäischen Kommission und auf Empfehlungen, die von Gremien auf der Bundes-, Länder- oder Verbandsebene erarbeitet wurden. Erhöht wird die Anschaulichkeit der Darstellung durch Praxisbeispiele für die Umsetzung des Gesetzes in Nordrhein-Westfalen. Besonders detailliert erläutert werden anhand der Rechtsprechung und der kommunalen Praxis die Vorschriften über die Abwasserbeseitigung (§§ 54 ff. WHG), wobei auch das Landesrecht sowie das Abfall-, Dünge- und Immissionsschutzrecht Berücksichtigung findet. Der entsprechende Abschnitt umfasst über ein Drittel der gesamten Kommentierung und geht äußerst detailliert auch auf die sich in diesem Bereich stellenden Fragen des Kommunal-, Vergabe-, Gebühren-, Haftungs- und Steuerrechts sowie auf die einschlägigen technischen Regelwerke ein. Hier kommen dem Kommentator Queitsch offensichtlich Spezialkenntnisse aus der Abwasserberatung für Kommunen zugute.

 

Martin Böhme/Daniela Dieter, Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen. Kommentar, Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin 2019. ISBN 978-3-503-18264-0; 408 S., fester Einband, € 79,00. ­

Besondere wasserwirtschaftliche Bestimmungen über den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen enthalten die §§ 62 ff. WHG. Diese stoff- und anlagenbezogene bundeseinheitliche Regelung eines zuvor landesrechtlich zersplitterten Bereichs ist der Abweichungskompetenz der Länder entzogen. Dasselbe gilt für die aufgrund der Ermächtigung des § 62 Abs. 4 WHG nach ungewöhnlich langer Vorbereitungszeit erlassene Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV) vom 18. April 2017 als Spezialkodifikation des anlagenbezogenen Gewässerschutzes. Nahezu zeitgleich mit einem von Meyer und Oswald herausgegebenen Handbuch für die tägliche Anwendung („Anlagenbezogener Gewässerschutz“; dazu fachbuchjournal 3/2019, S. 27) hat der Erich-Schmidt-Verlag diese erste umfassende Kommentierung der Neuregelung aufgelegt. Die beiden Autoren – ein Biologe und eine Geoökologin – sind im Bundesumweltministerium bzw. im Umweltbundesamt mit dem Gewässerschutz befasst. Sie waren maßgebend an der Entstehung der Verordnung beteiligt und konnten ihr Hintergrundwissen und ihre seit deren Inkrafttreten gewonnenen Erfahrungen aus der „Fragenflut“ von Vollzugsbehörden und Anlagenbetreibern sowie aus Diskussionen mit Verbänden und Sachverständigenorganisationen in das Werk einbringen. Den mit Anlagenplanung und -betrieb befassten Behörden und Betreibern, Sachverständigen sowie Güteund Überwachungsgemeinschaften sollen damit praxisnahe Erläuterungen an die Hand gegeben werden. An eine knappe Einführung in die Grundlagen des Anlagenrechts, insbesondere dessen Entwicklung und den für den Gewässerschutz im Wasserhaushaltsgesetz maßgeblichen „Besorgnisgrundsatz“, schließt sich eine ausführliche Kommentierung der §§ 62 bis 63 WHG an, bevor die einzelnen Vorschriften der Verordnung ebenso ausführlich erläutert werden. Dabei behandelt Dieter das sich aus den §§ 3 bis 12 AwSV sowie den Anlagen 1 und 2 ergebende System zur Einstufung von Stoffen und Gemischen. Die komplizierten Vorgaben der Verordnung zur rechnerischen Ableitung der Wassergefährdungsklasse eines Gemischs werden in einem Flussdiagramm übersichtlich dargestellt. Für die anderen Teile des Kommentars zeichnet Böhme als Bearbeiter verantwortlich. Ein detailliertes Stichwortverzeichnis erschließt das umfangreiche Regelwerk und erleichtert dadurch auch den mit dessen Vollzug in erster Linie befassten Nichtjuristen die anwendungsorientierte Handhabung des Kommentars.

 

Moritz Reese/Norman Bedtke/Erik Gawel/Bernd Klauer/Wolfgang Köck/Stefan Möckel, Wasserrahmenrichtlinie – Wege aus der Umsetzungskrise. Rechtliche, organisatorische und fiskalische Wege zu einer richtlinienkonformen Gewässerentwicklung am Beispiel Niedersachsens, Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Baden-Baden 2018. ISBN 978-3-84875105-1; 252 S., broschiert, € 62,00.

Verfasst wurde diese Studie von Dezember 2016 bis November 2017 von einer Forschungsgruppe des HelmholtzZentrums für Umweltforschung in Leipzig. Ihr Thema ist die sich aus Art. 4 WRRL ergebende und für Deutschland in den §§ 27 ff., 82 ff. WHG eins-zu-eins übernommene Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten, grundsätzlich spätestens bis Ende 2015 alle Oberflächengewässer in einen „guten ökologischen Zustand“ zu überführen oder jedenfalls, sofern es sich um künstliche oder erheblich veränderte Wasserkörper handelt, ein „gutes ökologisches Potential“ dieser Gewässer zu erreichen. Um diese Ziele zu verwirklichen, hatten die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 WRRL durch Maßnahmenprogramme verbindlich festzulegen, mit welchen Maßnahmen sie die betreffenden Wasserkörper entsprechend verbessern würden. Wie die Verfasser der Studie feststellen, ist es jedoch in weitem Umfang bis heute nicht gelungen die erforderlichen finanziellen, personellen und organisatorischen Voraussetzungen für die Umsetzung dieser Verbesserungspflicht zu schaffen. So erreichten beispielsweise in Niedersachsen noch Ende 2017 nur zwei Prozent der dortigen Oberflächengewässer die von der Richtlinie vorgegebenen Qualitätsziele. Die Studie zeigt vor diesem Hintergrund auf, welche rechtlichen Verpflichtungen sich aus der Richtlinie für die Planung und Durchsetzung der erforderlichen Maßnahmen sowie für die Organisation und Finanzierung dieser Maßnahmen ergeben, und entwickelt dazu praktische Vorschläge: Um die Verpflichtung zur konkreten Maßnahmenplanung und Begründung von Ausnahmen effektiv erfüllen zu können, bedürfe es der landesgesetzlichen Einführung einer verbindlichen örtlichen Gewässerentwicklungsplanung, d.h. einer förmlichen Fachplanung, mit der für bestimmte Gewässerabschnitte konkrete Maßnahmenbündel erarbeitet werden. Ergänzt werden müsse diese auf regionaler Ebene durch eine Prioritätenplanung und durch einen organisatorischen Unterbau, nämlich einen Planungs-Pflichtverband aus den betreffenden Unterhaltungsverbänden und Gemeinden sowie dem Land. Die Studie bietet mit ihren fundierten Untersuchungen und plausiblen Vorschlägen ein besonders gelungenes Beispiel für wissenschaftliche Politikberatung. Ob ihr Anliegen in den jetzigen Zeiten des Umbruchs noch Aussicht auf Gehör finden kann, steht auf einem anderen Blatt.

 

Ulrich Drost/Marcus Ell/Dieter B. Schütte, Das neue Wasserrecht. Ein Lehrbuch für Ausbildung und Praxis in Norddeutschland, Richard Boorberg Verlag GmbH & Co. KG, Stuttgart 2018. ISBN 978-3-415-06303-7; 286 S., broschiert, € 39,80.

Die Komplexität des Wasserrechts stellt die Ausbildung des juristischen, technischen und administrativen Nachwuchses vor besondere Herausforderungen. Umso verdienstvoller ist der Versuch, diesem Personenkreis mit einem im Stil eines Vorlesungsskripts übersichtlich gegliederten Lehrbuch ohne wissenschaftliche Schnörkel und rechtspolitische Exkurse den Zugang zu jenem sperrigen Rechtsgebiet zu erleichtern. Drost und Ell, Autoren eines gleichnamigen Lehrbuchs für Bayern, können dabei auf ihre Erfahrungen in der bayerischen Umweltverwaltung zurückgreifen, Schütte auf seine Tätigkeit als Lehrbeauftragter an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege in Mecklenburg-Vorpommern. Bestimmt ist das Werk nach seinem Untertitel für Ausbildung und Praxis in den fünf norddeutschen Flächenländern. Im Einzelnen behandelt wird neben dem Wasserrecht des Bundes und der Europäischen Union jedoch lediglich das niedersächsische Landesrecht, während auf das Landeswasserrecht der anderen vier Bundesländer nur in Fußnoten verwiesen wird. Tatsächlich handelt es sich also um ein Lehrbuch des in Niedersachsen geltenden Wasserrechts. Diesen schon für sich umfangreichen Stoff deckt es umfassend ab. Einem kurzen Überblick über die Geschichte des Wasserrechts, dessen Zweck, Rechtsquellen und Regelungssystematik folgen didaktisch kompetente Grundüberlegungen zur Fallbearbeitung in Klausur und Praxis mit Prüfungsschemata zur Antragsbearbeitung und zur Rechtmäßigkeitskontrolle sowie ein Überblick über die in Betracht kommenden Befugnisnormen und Grundstrukturen im Wasserrecht. Der Veranschaulichung dienen hier wie im gesamten Lehrbuch zahlreiche Abbildungen. Vertiefte Darstellungen des Anwendungsbereichs des Wasserrechts und der einzelnen Grundtatbestände (insbesondere Gewässerbenutzung, Gewässerunterhaltung und Gewässerausbau) schließen sich an. Kürzere Kapitel behandeln die wasserwirtschaftliche Planung und Dokumentation, das Eigentum an Gewässern, die Haftung für Gewässerveränderungen, die wasserrechtlichen Duldungsund Gestattungspflichten, Enteignung, Entschädigung und Ausgleich sowie die Gewässeraufsicht. Praxisgerecht abgerundet wird das Lehrbuch durch eine umfangreiche Darstellung der Regelungen über Zuständigkeit und Verfahren der mit dem Vollzug des Wasserrechts betrauten Fach- und Verwaltungsbehörden. (us)

Dr. iur. Ulrich Storost war bis zum Eintritt in den Ruhestand im Herbst 2011 Mitglied des für Teile des Fachplanungsrechts zuständigen 9. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts. Er gehörte diesem Senat seit 1993 als Richter, von 2004 bis 2011 als Vorsitzender Richter an. Neben seinem Hauptamt war er von 1997 bis 2004 Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin. Seit 1991 ist er Mitautor eines Loseblattkommentars zum Bundes-Immissionsschutzgesetz.

ulrich.storost@t-online.de

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