Recht

Umweltschutz im Wasserrecht

Aus: fachbuchjournal-Ausgabe 3/2019

Die Europäisierung des Umweltrechts hat neben dem Naturschutzrecht und dem Recht der Luftreinhaltung mit zunehmender Intensität auch das Wasserrecht ergriffen. Ausgangspunkt dafür ist die EG-Wasserrahmenrichtlinie vom 23. Oktober 2000. Sie sollte sicherstellen, dass sich die Oberflächengewässer und das Grundwasser in der gesamten Europäischen Union spätestens Ende des Jahres 2015 in einem guten Zustand befinden und eine Verschlechterung des Zustands der Gewässer verhindert wird. Den in dieser Richtlinie verborgenen juristischen Sprengstoff hat der Gerichtshof der Europäischen Union erst am Ende dieses Zeitraums scharf geschaltet. Er hat in mehreren Entscheidungen seit 2015 den in Art. 4 der Richtlinie normierten Umweltzielen Verbindlichkeit auch für die Zulassung konkreter Vorhaben wie des Ausbaus von Wasserstraßen, des Baus von Wasserkraftwerken oder der Entnahme von Wasser aus einem Bach zuerkannt, wenn das betreffende Vorhaben nicht alle Voraussetzungen einer der in dieser Vorschrift vorgesehenen Ausnahmen erfüllt. Er hat zudem 2017 entschieden, dass die praktische Wirksamkeit der Richtlinie und deren Ziel des Umweltschutzes verlangen, dass Einzelne oder gegebenenfalls eine ordnungsgemäß gegründete Umweltorganisation gerichtlich prüfen lassen können, ob die Zulassungsbehörde Art. 4 der Richtlinie beachtet hat, und diesen Anspruch unter den Schutz des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gestellt. Die genaue Reichweite dieser Rechtsprechung und ihrer Idee eines „Rechts auf ein hohes Umweltschutzniveau“ ist noch nicht abschließend geklärt, sondern Gegenstand eines anhängigen weiteren Vorabentscheidungsverfahrens vor dem Gerichtshof (Rechtssache C-535/18). Die Entwicklung des Wasserrechts ist also derzeit ähnlich fließend wie das Wasser, um das es bei den genannten Vorhaben geht. Das entbindet den Rechtsanwender jedoch nicht davon, bei der Beurteilung sich jetzt stellender Rechtsfragen den – wenn auch vielleicht nur vorläufigen – derzeitigen Stand der juristischen Erkenntnis zu ermitteln und seiner Entscheidung zugrunde zu legen. Orientierung dabei bieten die hier anzuzeigenden Werke: eine systematische Gesamtdarstellung, zwei Kommentare, ein Tagungsband, der den Stand der Diskussion zur Umsetzung der Richtlinie dokumentiert, eine gutachtliche Untersuchung zu den Anforderungen und Perspektiven dieser Umsetzung anhand eines konkreten Beispiels und ein Handbuch für Industrieanlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen.

Rüdiger Breuer/Klaus Ferdinand Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht. Verlag C. H. Beck oHG, München, 4. Aufl. 2017. ISBN 978-3-406-62987-7; 843 S., Hardcover, € 115,00.

Dieses erstmals 1976, in Vorauflage 2004 erschienene Buch bietet als anerkanntes Standardwerk eine systematische Darstellung des gesamten Wasserrechts in seinen öffentlich-rechtlichen, privatrechtlichen und strafrechtlichen Bezügen. Die Neuauflage enthält eine umfassende und strukturelle Neubearbeitung des Textes, für die neben dem bisherigen Alleinautor Breuer dessen Bonner Lehrstuhlnachfolger Gärditz als Mitautor verantwortlich zeichnet. Sie verbindet wissenschaftliche Fundiertheit mit praxisgerechter Aufbereitung des vielschichtigen Rechtsstoffes. Dabei wird das Zusammenwirken der bundes- und landesrechtlichen Vorschriften sowie der europa- und völkerrechtlichen Regelungen so übersichtlich erläutert, dass die föderale Diversifizierung und die Überlagerung des tradierten deutschen Rechts durch die teils quer dazu liegenden Regelungsansätze der europäischen Ebene nicht mehr nur Verwirrung stiften. Ausgangspunkt sind das nach der Föderalismusreform von 2006 im Jahre 2010 in Kraft getretene neue Wasserhaushaltsgesetz des Bundes und die im Anschluss daran neu gefassten Landeswassergesetze. Die durch ihre Sachkunde ausgewiesenen Verfasser beschränken sich nicht auf eine trockene Vermittlung dieser Rechtsänderungen und der damit zusammenhängenden Fortentwicklung von Rechtsprechung und Literatur, sondern halten auch mit rechtspolitischer Kritik nicht hinter dem Berg, wo sie ihnen geboten erscheint. So weisen sie auf die Folgen der aktionistisch vollzogenen „Energiewende“ und des damit verbundenen Drucks zum Ausbau erneuerbarer Energiegewinnung für die ökologisch ambivalente Wasserkraftnutzung hin und halten die ökologisch problematische Fracking-Technologie nur als Gegenstand experimenteller Gesetzgebung für sinnvoll, die demokratische Vorläufigkeit zum Regelungsprogramm der Technikbegleitung macht. Eine der gegenwärtig größten Herausforderungen im Wasserrecht sehen sie zu Recht in der Umsetzung der EG-Wasserrahmenrichtlinie und der inzwischen erlassenen Tochterrichtlinien, deren praktische Operationalisierung jetzt ansteht. In Anbetracht dieses engmaschigen unionsrechtlichen Regelungsteppichs halten sie die praktischen Gestaltungsspielräume der Länder bei Inanspruchnahme ihres Abweichungsrechts vom Wasserhaushaltsrecht des Bundes für nur gering. Dessen ungeachtet stehen sie einer die Rechtsanwendung erschwerenden Zersplitterung des Umweltrechts infolge der Abweichungsermächtigung der Länder generell ablehnend gegenüber.

 

Konrad Berendes, Wasserhaushaltsgesetz. Kurzkommentar, Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin, 2. Aufl. 2018. ISBN 978-3-503-15624-5; 564 S., Hardcover, € 98,00.

Das neue Wasserhaushaltsgesetz des Bundes, das die haushälterische Bewirtschaftung der Wasserressourcen durch den Menschen reglementiert, ist auch Gegenstand dieses kompakten Kurzkommentars, der erstmals im Herbst 2010 erschienen ist. Der Verfasser war als Leiter des Referats „Recht der Wasserwirtschaft“ im Bundesumweltministerium für die Neugestaltung dieses Gesetzes im Jahre 2009 zuständig und ist einer der bekanntesten deutschen Wasserrechtler. Er erläutert mit seinem Hintergrund- und Insiderwissen Entstehung, Sinn und Zweck, Struktur und Inhalt des Wasserhaushaltsgesetzes sowie dessen einzelner Vorschriften nach dem Rechtsstand von Ende 2017. Behandelt werden auch die Verlagerung wasserwirtschaftlicher Rechtsetzungsaufgaben auf die Verordnungsebene und die Spielräume der Länder für abweichende Regelungen. Einer infolge der Abweichungsgesetzgebung der Länder möglichen Rechtszersplitterung steht der Verfasser ebenfalls skeptisch gegenüber. Gleichzeitig beklagt er aus eigener Erfahrung die engen politischen Rahmenbedingungen, unter denen die Neuregelung des Wasserrechts im Jahre 2009 stand. Die damaligen Vorgaben, die Inanspruchnahme der Umweltgüter nicht durch Verschärfungen von Standards zu erschweren, aber auch den Umweltschutz nicht durch Abbau von Standards abzuschwächen, hätten die Gestaltungsspielräume einer besseren Rechtsetzung massiv eingeengt und innovative Lösungen praktisch verhindert. Für die Vertreter bestimmter politischer Interessen in den Fachressorts und parlamentarischen Gremien trete im Konfliktfall das an sich selbstverständliche Ziel klarer und einfacher Gesetze in den Hintergrund, wenn nach Einschätzung der Betroffenen mehrdeutige und kompliziertere Formulierungen geeignet erschienen, ihre Verhandlungsposition gegenüber Behörden und Gerichten zu verbessern. Dieses Armutszeugnis für die Qualität der deutschen Gesetzgebung erklärt zumindest teilweise, warum der Gerichtshof der Europäischen Union mit seiner rigiden Durchsetzung des maßgeblich durch die im Rat vertretenen Regierungen geschaffenen Richtlinienrechts so wenig Rücksicht auf Regelungen des deutschen Gesetzgebers nimmt. Der Grundsatz der Effektivität des Unionsrechts ist jedenfalls wirkmächtiger als die dilatorischen Formelkompromisse des heutigen deutschen Parlamentarismus, die nur die unausgetragenen Interessengegensätze einer von politischer Romantik geprägten Wohlstands- und Freizeitgesellschaft überdecken.

 

Konrad Berendes/Walter Frenz/Hans-Jürgen Müggenborg (Hrsg.), Wasserhaushaltsgesetz. Kommentar, Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin, 2. Aufl. 2017. ISBN 978-3-503-15886-7; 1947 S., Hardcover, € 188,00.

Wesentlich ausführlicher behandelt denselben Gegenstand dieser Großkommentar, der Praxisbezug mit wissenschaftlicher Gründlichkeit verbindet. Seit der Erstauflage von 2011 hat sich das Wasserrecht des Bundes dynamisch weiterentwickelt, was zu einer erheblichen Ausweitung der Kommentierung geführt hat. Der 23-köpfige Autorenkreis besteht aus ausgewiesenen Experten in Theorie und Praxis dieses Rechtsgebiets. Sie stammen etwa zur Hälfte aus der Anwaltschaft und im Übrigen aus Verwaltung und Wissenschaft. Rechtsprechung und Literatur bis Anfang 2017 sind zuverlässig berücksichtigt. Besonders umfangreich sind die Ausführungen zum Verschlechterungsverbot der Wasserrahmenrichtlinie in detaillierter Darstellung der dazu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union. Zutreffend wird darauf hingewiesen, dass Wirkung und Folgen des Verschlechterungsverbots Gegenstand einer urdeutschen Debatte sind, die in den anderen Mitgliedstaaten der Union auf weitgehendes Unverständnis stößt. Der in dieser Debatte vorgebrachten Kritik, durch die Richtlinie werde die historisch überkommene anthropogene Prägung der Gewässer in unhistorischer Verabsolutierung des herrschenden Zeitgeistes tendenziell als umweltschädlich inkriminiert, steht der Kommentar zurückhaltend gegenüber. Herausgearbeitet wird allerdings, dass der Gerichtshof den Streit keineswegs abschließend entschieden, sondern bei der Anwendung des Verschlechterungsverbots im Einzelfall neue Diskussionsfelder mit Rechtsunsicherheit eröffnet hat – wie im Habitat- und Artenschutzrecht ein willkommenes weiteres Konjunkturprogramm für Naturschutzverbände, Anwaltskanzleien, Ingenieurbüros und Umweltgutachter. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Februar 2017 – BVerwG 7 A 2.15 – (BVerwGE 158, 1 ff.) zur Elbevertiefung ändert daran im Grundsatz nichts. Offen ist zudem noch, welchen genauen Inhalt das in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie (§ 27 WHG) auch enthaltene Verbesserungsgebot hat. Wie die Voraussetzungen einer Ausnahme nach Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie (§ 31 WHG) auszulegen sind, hat der Gerichtshof ebenfalls noch nicht vollständig geklärt. Den Kommentierungen der einzelnen Vorschriften sind Inhaltsübersichten vorangestellt. Auf den Rechtsschutz und die landesrechtlichen Regelungen wird jeweils eingegangen. Die Gliederung durch Randnummern, das gut lesbare Schriftbild und ein ausführliches Sachverzeichnis machen die Handhabung des Werkes trotz seines Umfangs gerade für den Praktiker leicht.

 

Kurt Faßbender/Wolfgang Köck (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. ISBN 978-3-8487-4704-7; 257 S., broschiert, € 69,00.

Der Tagungsband dokumentiert das 22. Leipziger Umweltrechtliche Symposion des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht der Universität Leipzig und des HelmholtzZentrums für Umweltforschung im März 2017. Er vertieft in einer von den einschlägigen Kommentaren nicht zu leistenden Gründlichkeit die tatsächlichen und rechtlichen Fragen, die die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie für die Wassernutzung, die Landnutzung und die Infrastrukturentwicklung aufwirft. Einleitend gibt Heide Jäkel, die im Bundesumweltministerium an zentraler Stelle mit diesen Fragen befasst ist, einen Überblick über den Gewässerzustand in Deutschland und nimmt eine Zwischenbewertung von Erfolgen und Handlungsbedarf bei der Umsetzung der Richtlinie vor. Juristischer Schwerpunkt des Bandes ist der detaillierte Bericht von Faßbender über die aktuelle Rechtsprechung zum europäischen Wasserrecht. Er thematisiert den Anwendungsbereich des Art. 4 der Richtlinie, den Inhalt des Verschlechterungsverbots sowie die materiell- und verfahrensrechtlichen Anforderungen an dessen Prüfung und an die Ausnahmeprüfung. Für noch ungeklärt hält er insbesondere die Fragen, welche Qualitätskomponenten bei der Ermittlung einer Verschlechterung maßgeblich sind und was aus der bisherigen Rechtsprechung für den chemischen Zustand und für die Verschlechterung eines Grundwasserkörpers folgt, sowie das Verhältnis der vorhabenbezogenen Genehmigung zur Bewirtschaftungsplanung. Ingolf Arnold und Thomas Koch geben als im Braunkohlenbergbau tätige Ingenieure einen Einblick, wie Vorhabenträger mit den genannten Anforderungen umgehen. Wolf-Dieter Dallhammer vom Sächsischen Umweltministerium beleuchtet die Anwendung des Verschlechterungsverbots in der behördlichen Praxis und hält abweichend von den meisten anderen Referenten Änderungen der Richtlinie bei deren Ende 2019 anstehenden Evaluierung nicht für erforderlich. Wolf Friedrich Spieth und Niclas Hellermann vertreten aus anwaltlicher Sicht im Interesse rechtssicherer Vorhaben entschieden die gegenteilige Auffassung. Sie begründen dies insbesondere mit den Unklarheiten der Ausnahmetatbestände, die bei Industrie- und Infrastrukturprojekten regelmäßig in Anspruch genommen werden müssten. Weitere Themen sind Mikroverunreinigungen der Gewässer (Rechenberg), das Verhältnis von Bergrecht und Wasserrecht (Dammert/Brückner) sowie die Bedeutung des europäischen Wasserrechts für die landwirtschaftliche Bodennutzung (Möckel).

 

Moritz Reese/Wolfgang Köck, Flussgebietsbewirtschaftung im Bundesstaat. Anforderungen und Perspektiven zur kooperativen Umsetzung der EGWasserrahmenrichtlinie am Beispiel der Elbsedimente, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. ISBN 978-3-8487-4874-7; 251 S., broschiert, € 49,00.

Die Verfasser dieser im Jahre 2017 im Auftrag der Hamburger Hafenbehörde entstandenen Studie bearbeiten das Umwelt- und Planungsrecht am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung in Leipzig. Köck ist Leiter der entsprechenden Abteilung und Professor für Umweltrecht an der Universität Leipzig. Die Studie untersucht, wie unter dem Bewirtschaftungssystem der Wasserrahmenrichtlinie mit Schadstoffeinträgen aus dem Oberlauf der Elbe umzugehen ist, die sich in den Sedimenten der Tideelbe und des Hamburger Hafens ablagern und dort zu Problemen bei der Gewässerqualität und der verkehrlichen Unterhaltung führen. Die Sedimente müssen zur Aufrechterhaltung der Seeschiffbarkeit in großen Mengen ausgebaggert werden. Dabei werden von den zuständigen Bundesländern im Mündungs- und Küstenbereich, insbesondere von Schleswig-Holstein, weitreichende stoffliche Anforderungen an die Unterbringung des Baggerguts gestellt. Die Schadstoffeinträge stammen vor allem aus den Industrie- und Bergbaualtlasten Sachsens, Sachsen-Anhalts, Thüringens sowie Tschechiens, die an der Quelle nur mit sehr hohem Aufwand oder praktisch gar nicht mehr vermindert werden können. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf ambitionierte Gewässerqualitätsziele sowie auf eine flussgebietsweite und integrierte Bewirtschaftung ihrer Gewässer. Die Umsetzung dieser Bewirtschaftung scheitert jedoch in beträchtlichem Maße an Staatsgrenzen und Nationalegoismen. Auch innerhalb Deutschlands fällt die erforderliche Kooperation zwischen den Ländern sowie zwischen Bund und Ländern weiterhin schwer. Die Verfasser legen dar, dass der Flussgebietsansatz der Richtlinie gerade dazu dient, eine Lastenverschiebung auf den Unterlieger zu unterbinden, und wie die Richtlinie sowie das Wasserhaushaltsgesetz deshalb verlangen, dass Maßnahmen und Ausnahmen in Bezug auf Schadstoffeinträge unter maßgeblicher Berücksichtigung der Fernwirkungen substanziell koordiniert und zu einem kohärenten flussgebietsweiten Ausnahmen- und Maßnahmenprogramm abgestimmt werden. Hierauf bestehe nach den Grundsätzen der Bundes- bzw. Gemeinschaftstreue ein Rechtsanspruch der von Fernwirkungen betroffenen Mitglieder der Flussgebietsgemeinschaft. Zur Umsetzung einer solidarischen Lastenteilung empfehlen die Verfasser ferner die Einführung eines gemeinsamen Fonds als besonderes Finanzierungsinstrument.

 

Cedric Meyer/Frank Oswald (Hrsg.), Anlagenbezogener Gewässerschutz, Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin 2019. ISBN 978-3-503-15751-8; 275 S., kartoniert, € 49,90.

Auf der Grundlage des § 62 Abs. 4 WHG wurde im April 2017 die Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV) erlassen. Dadurch wurde das bisherige, teilweise sehr unterschiedliche Landesrecht durch eine bundeseinheitliche Regelung ersetzt, von der die Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG nicht abweichen können. Angesichts der großen Zahl betroffener Anlagen und der Bedeutung ihres Gefährdungspotenzials überrascht es, dass in der Literatur zu diesem Thema eine Arbeitshilfe für die tägliche Anwendung der Neuregelung bisher fehlte. Das gerade erschienene Handbuch schließt diese Lücke. Die sechs Autoren bringen dabei ihre Kenntnisse und Erfahrungen aus den Bereichen der Umweltbehörden, der Rechtsberatung, der Sachverständigenorganisationen und der Anlagenbetreiber ein. Auf einen einleitenden Überblick zur Entstehung und Bedeutung der Verordnung folgt eine zusammenfassende Darstellung des durch die §§ 62 ff. WHG gezogenen rechtlichen Rahmens (Cedric Meyer). Die ausführlichen Begriffsbestimmungen in § 2 AwSV werden von Axel Nacken vor allem aus technischer Sicht erläutert. Die Einstufung von Stoffen und Gemischen nach den §§ 3 bis 12 AwSV behandelt der Beitrag von Rudolf Stockerl. Die technischen und organisatorischen Anforderungen an die betroffenen Anlagen und ihre Betreiber (§§ 13 bis 51) bilden das Herzstück der Verordnung. Dessen Darstellung im Handbuch differenziert insoweit zwischen den eher technischen Anforderungen (Nacken/Oswald) und den eher formalen Betreiberpflichten (Holger Stürmer). Dies wirkt etwas gekünstelt, weil zusammengehörende Vorschriften auseinandergerissen werden, erhöht aber letztlich die Übersichtlichkeit für die praktische Anwendung. Weitere Kapitel behandeln die Vorschriften über Sachverständigenorganisationen, Güte- und Überwachungsgemeinschaften sowie Fachbetriebe (§§ 52 bis 64, Henrik Faul), die Regelungen für den behördlichen Vollzug, für bestehende Einstufungen und Anlagen sowie andere Übergangsvorschriften (Stürmer) und schließlich die Ahndung von Verstößen als Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie die öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Haftung (Meyer). Ein Abdruck des vollständigen Wortlauts der umfangreichen Verordnung mit ihren sieben Anlagen rundet das Werk ab. Ein Sachverzeichnis fehlt, erscheint allerdings wegen des ausführlichen Inhaltsverzeichnisses auch entbehrlich. (us) ˜

Dr. iur. Ulrich Storost war bis zum Eintritt in den Ruhestand im Herbst 2011 Mitglied des für Teile des Fachplanungsrechts zuständigen 9. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts. Er gehörte diesem Senat seit 1993 als Richter, von 2004 bis 2011 als Vorsitzender Richter an. Neben seinem Hauptamt war er von 1997 bis 2004 Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin. Seit 1991 ist er Mitautor eines Loseblattkommentars zum Bundes-Immissionsschutzgesetz. 

ulrich.storost@t-online.de

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