Recht

Umwelt- und Planungsrecht zwischen ­Beschleunigung, Demokratie und Rechtsschutz

Aus: fachbuchjournal-Ausgabe 2/2021

Die Effizienz der Infrastrukturplanung ist nach heutiger Auffassung ein entscheidender Prüfstein für die Zukunftsfähigkeit der modernen Industriegesellschaft. Das gilt auch und gerade für diejenigen – vor allem jüngeren – Menschen, die den umweltgerechten Umbau dieser Gesellschaft für den Schlüssel zur Überlebensfähigkeit der Menschheit halten. Beschleunigung der Planung dieses Umbaus ist für sie das Codewort, an dem sich Sein oder Nichtsein einer lebenswerten Zukunft entscheidet. Dazu gehört vor allem die Planung der Energiewende und klimafreundlicher Verkehrsprojekte. In unübersehbarem Spannungsverhältnis zu diesem mit dem moralischen Pathos einer elitären Avantgarde aufgeladenen Beschleunigungsziel steht die verbreitete politische Forderung nach demokratischer Mitbestimmung an Verwaltungsentscheidungen. Die dabei ins Feld geführten verschiedenen Varianten des Demokratieverständnisses lassen sich allerdings nur sehr eingeschränkt mit der vom Grundsatz der Volkssouveränität ausgehenden „klassischen“ Demokratiekonzeption des Grundgesetzes in Einklang bringen. Zudem werden ohne Akzeptanz in der betroffenen Öffentlichkeit weder das genannte Beschleunigungsziel erreicht noch demokratisch wie auch immer legitimierte Verwaltungsentscheidungen durchgesetzt werden können. Das liegt an der verfassungs- und unionsrechtlichen Garantie effektiven Rechtsschutzes, die dem Durchregieren einer Avantgarde ebenso entgegensteht wie dem politischen Machtwort eines wie auch immer bestimmten Demos. Das spannungsreiche Verhältnis zwischen diesen drei

Polen des heutigen Infrastrukturplanungsrechts ist das verbindende Thema der hier anzuzeigenden Neuerscheinungen, die mit verschiedenen Schwerpunkten die aktuelle Entwicklung des einschlägigen Verwaltungs- und Verfassungsrechts widerspiegeln. Die Überlagerung dieses Spannungsverhältnisses durch den Ausbruch einer neuen Viruspandemie und die zu deren Eindämmung für angemessen gehaltenen Maßnahmen mit ihren noch nicht überschaubaren ökonomischen, politischen und sozialen Folgen konnte dabei allerdings noch nicht berücksichtigt werden. Sie wird nicht ohne gewichtige Auswirkungen auf die ohnehin labile Balance zwischen den bisher maßgeblichen Spannungspolen bleiben und auch die Rechtswissenschaft neu herausfordern.

Manuel Gräf, Subjektive öffentliche Verfahrensrechte unter dem Einfluss des Unionsrechts, Mohr Siebeck GmbH & Co. KG, Tübingen 2020. ISBN 978-3-16159746-6; 244 S., fadengeheftete Broschur, € 69,00.

Diese bei Wolfgang Kahl an der Universität Heidelberg entstandene rechtswissenschaftliche Dissertation the matisiert die unterschiedliche dogmatische Herangehensweise des deutschen Rechtsschutzkonzepts und des europäischen Unionsrechts an die Verletzung von Verwaltungsverfahrensrechten. Der Verf. arbeitet die verschiedenen Begründungsansätze subjektiver Verfahrensrechte des Individualklägers in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung heraus, stellt sie der Rechtsprechung der Unionsgerichte gegenüber und entwickelt auf dieser Grundlage rechtspolitische Vorschläge, wie der Konflikt zwischen beiden Rechtsebenen zu lösen sei. Im Zentrum steht eine kritische Analyse der Unterscheidung zwischen absoluten und relativen Verfahrensrechten im deutschen Verwaltungsrecht. Dabei wird die Bedeutung der Verletzung solcher Rechte für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs und für dessen Begründetheit zu Recht getrennt betrachtet. Wichtiges Referenzgebiet ist hier das Umweltrecht, für das der Verf. – soweit es nicht unionsrechtlich determiniert ist – ein strukturelles Ungleichgewicht beim Zugang zum Rechtsschutz für den Einzelnen und bei der Zuerkennung eines ergebnisunabhängigen Aufhebungsanspruchs feststellt. Grund dafür sei die Heranziehung des Schutzes personaler Rechtsgüter des jeweiligen Individualklägers als maßgeblicher Bezugsgröße. Bei diesem materiellen Verständnis subjektiver öffentlicher Rechte seien subjektive Verfahrensrechte Fremdkörper im Verwaltungs-prozessrecht. Anschließend stellt der Verf. dar, an welche Kriterien das Unionsverwaltungsrecht die Verleihung eines klagbaren Rechts des Einzelnen knüpft und welche Vorgaben daraus für das nationale Recht folgen. Referenzgebiet ist hier das Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung. Zwar enthalte die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Union keine abgeschlossene Dogmatik. Jedenfalls hätten danach aber solche Verfahrensvorschriften, die generell auch der menschlichen Gesundheit oder sonstigen personalen Schutzgütern dienten, einen selbständigen subjektiv-rechtlichen Gehalt. Eine Begrenzung des Klägerkreises ergebe sich insoweit nur aus dem Begriff der „betroffenen Öffentlichkeit“ (§ 2 Abs. 9 UVPG). Für die Klagebefugnis zu fordern sei danach eine tatsächliche Betroffenheit in personalen Interessen. Die rechtsdogmatische Bestandsaufnahme des Verf. überzeugt. Seine rechtspolitischen Vorschläge bleiben demgegenüber vage und wären kein praxistauglicher Beitrag zur wünschenswerten Vereinfachung der Rechtslage.

 

Martin Kment, Flexibilisierung von Netzverknüpfungspunkten. Zugleich eine Untersuchung zu den Sonderrechten für ausgewählte Energieleitungsvorhaben, zur legislativen Bedarfsplanung und zur erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, Mohr Siebeck GmbH & Co. KG, Tübingen 2020. ISBN 978-3-16-159604-9; 75 S., f­adengeheftete Broschur, € 34,00.

Die für die Energiewende wichtige Beschleunigung des Ausbaus der deutschen Elektrizitätsnetze unterliegt im demokratischen Rechtsstaat rechtlichen Rahmenbedingungen, zu denen nicht nur die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes, sondern auch der Grundsatz der Gewaltenteilung gehört. Beides behandelt exemplarisch diese Untersuchung, die aus einem rechtswissenschaftlichen Gutachten für einen Netzbetreiber hervorgegangen ist. Ihr Ausgangspunkt sind Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts zur Verbindlichkeit von Netzverknüpfungspunkten, die der Bedarfsplan zum Energieleitungsausbaugesetz zur Bestimmung der in diesen Bedarfsplan aufgenommenen Vorhaben verwendet. Der Verfasser ist ein an der Universität Augsburg vor allem im Umwelt- und Planungsrecht tätiger Hochschullehrer, der u.a. als Herausgeber eines Großkommentars zum Energiewirtschaftsgesetz in diesem Rechtsgebiet hervorgetreten ist. Er untersucht zunächst die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der zur Planungsbeschleunigung erlassenen gesetzlichen Sonderregelungen für bestimmte Vorhaben zum Ausbau von Energieleitungen und erläutert die Funktion und die Bindungswirkung dieser Regelungen. Dazu gehört auch der beim Bundesverwaltungsgericht konzentrierte Rechtsschutz gegen diese Vorhaben. Anschließend prüft er die Möglichkeiten des Gesetzgebers zur konkreten Definition der den Sonderregelungen unterliegenden Vorhaben. Dazu gehört nicht nur die bisher überwiegende Bestimmung dieser Vorhaben über konkrete Netzverknüpfungspunkte, sondern auch die Vorgabe von „Suchräumen“, innerhalb derer von den nachfolgenden exekutiven Planungs- und Entscheidungsebenen ein passender Netzverknüpfungspunkt zu schaffen ist. Rechtspolitisch plädiert er für zwei alternative Modelle, die Festlegung der betreffenden Vorhaben zu flexibilisieren, um planerische Widersprüche und sachwidrige Zufälligkeiten der punktgenauen, parzellenscharfen Festlegung der Netzverknüpfungspunkte im Gesetz zu vermeiden: Zum einen könne der Gesetzgeber statt dessen einen größeren räumlichen Bezugspunkt wählen, wie etwa eine Region. Zum anderen könne der Gesetzgeber unter Beibehaltung der Nennung konkreter Netzverknüpfungspunkte projektbezogen einen räumlichen Abweichungsradius, z. B. eine Kreisfläche mit 5 km Radius, zulassen.

 

Jan Ziekow, Vorhabenplanung durch Gesetz. Verfassungsrechtliche und prozedurale Anforderungen an die Zulassung von Verkehrsinfrastrukturen durch Maßnahmengesetz, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. ISBN 978-3-8487-6399-3; 113 S., broschiert, € 29,00.

Auch diese Arbeit beruht auf einem Rechtsgutachten, das der Verfasser, ein renommierter Speyerer Hochschullehrer, Ende 2018 für das Bundesverkehrsministerium erstellt hat. Hierauf gestützt hat die Bundesregierung auf Vorschlag dieses Ministeriums Ende 2019 den Entwurf eines „Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes“ vorgelegt, das bereits Anfang 2020 vom Bundesgesetzgeber verabschiedet wurde. Der Verfasser untersucht die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Zulassung von Infrastrukturprojekten durch Parlamentsgesetz und die Optionen der Ausgestaltung des Verfahrens in einem solchen Fall. Mit dem Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG) könne ein solches Maßnahmengesetz zulässig sein „bei wichtigen Vorhaben, die so hoch politisiert und zwischen politischen Akteuren umstritten sind, dass sie einer rein administrativen Behandlung zu entwachsen drohen“, oder für Projekte, „die durch ihre Systemrelevanz den Gedanken der Entscheidung wesentlicher Fragen durch den Gesetzgeber aufrufen“. Die verfassungsrechtliche Steuerungskraft solcher Allgemeinplätze erscheint denkbar gering. Noch problematischer ist die den Gesetzentwurf tragende Absicht, den fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen nach solchen rein politischen Kriterien ausgewählte Infrastrukturprojekte auszuhebeln, um deren Umsetzung zu beschleunigen. Das Gutachten tritt dem zur Seite, indem es die aus Art. 19 Abs. 4 GG, den betroffenen Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip folgende Rechtsschutzgarantie mit formalen, an der Oberfläche bleibenden Thesen für hier unbeachtlich erklärt und die völker- und unionsrechtlichen Vorgaben zum Umweltrechtsschutz in ebenso einseitiger Weise herunterspielt. Wer eine dem Renommee des Verfassers entsprechende wissenschaftliche Vertiefung der sich aufdrängenden Frage erwartet, welche Anforderungen an den Rechtsschutz das auch den deutschen Gesetzgeber bindende höherrangige Recht stellt, wird so enttäuscht. Es entsteht der Eindruck, dass dem Auftraggeber der Arbeit nur deren Ergebnis wichtig war. Offen bleibt, ob unter diesen Umständen die Ausschaltung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle und das damit bezweckte Ziel der Planungsbeschleunigung gelingt oder die Klärung der dadurch aufgeworfenen Grundsatzfragen nicht spätestens in der verfassungs- oder unionsgerichtlichen Kontrolle zu zusätzlichen Verzögerungen der betreffenden Vorhaben führt.

 

Alexandra Kürschner, Legalplanung. Eine Studie am Beispiel des Standortauswahlgesetzes für ein atomares Endlager, Mohr Siebeck GmbH & Co. KG, Tübingen 2020. ISBN 978-3-16-159704-6; 291 S., fadengeheftete Broschur, € 79,00.

Das Thema dieser bei Thorsten Siegel an der Freien Universität Berlin entstandenen rechtswissenschaftlichen Dissertation hat durch das „Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz“ neue Aktualität und Brisanz gewonnen. Danach sollen bestimmte Infrastrukturvorhaben im Verkehrssektor durch planfeststellende Gesetze zugelassen werden, die an die Stelle entsprechender Verwaltungsakte treten. Erklärtes Ziel einer solchen „Legalplanung“ ist es, die Akzeptanz für die betreffenden Vorhaben zu erhöhen und deren Umsetzung zu beschleunigen. Referenzbeispiel für die Verfasserin sind aber weder diese noch ausstehenden noch die ihnen in den 1990er Jahren vorausgegangenen „Investitionsmaßnahmengesetze“, sondern das 2017 neu gefasste Standortauswahlgesetz für ein atomares Endlager, mit dessen administrativem Vollzug inzwischen begonnen wurde.

Der Aufbau der Arbeit ist wissenschaftlich stringent. Zunächst untersucht sie den Begriff der Legalplanung im Allgemeinen sowie das Regelungsmodell und die Vorgeschichte des Standortauswahlgesetzes im Besonderen. Eine Legalplanung sei dadurch gekennzeichnet, dass sie zwar in der Rechtsform des formellen Gesetzes ergehe, dieses aber keine materiell-gesetzliche Regelung, sondern eine planerische Einzelfallregelung enthalte. Diese Einzelfallregelung müsse sich zudem als planerische Letztentscheidung des Gesetzgebers darstellen, also striktes und abwägungsfestes Planungsrecht schaffen, das planerischer Gestaltungsfreiheit der Verwaltung keinen Raum mehr lasse. Anschließend prüft die Verfasserin die verfassungsrechtliche sowie völker- und unionsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Legalplanung. Insoweit komme dem Grundsatz der Gewaltenteilung nur eine äußerst schwache Direktionswirkung zu, und auch aus der bundesstaatlichen Ordnung ergäben sich keine eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG) verpflichte den Gesetzgeber allerdings, für die Legalplanung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht darzulegen, dass sie die in der Wahl der Gesetzesform liegende Ungleichbehandlung rechtfertigten. Schwerer überwindbar seien die verfassungs-, völker- und unionsrechtlichen Rechtsschutz- und Verfahrensgarantien. Wegen des Eigentumsgrundrechts (Art. 14 GG) und der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) müsse der Gesetzgeber den Sachverhalt unter Anhörung der individuell betroffenen Grundstückseigentümer und Gemeinden zutreffend und vollständig ermitteln, anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde legen sowie diese umfassend und in nachvollziehbarer Weise gegeneinander abwägen. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG statuiere nur Mindeststandards für den Zugang zum Rechtsweg und für die materielle gerichtliche Kontrolle und stehe deshalb einer Legalplanung grundsätzlich nicht entgegen, wenn diese einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle am Maßstab des Abwägungsgebots und der für die enteignungsrechtliche Vorwirkung erforderlichen triftigen Gründe des Allgemeinwohls unterliege. Ob die Rechtsschutzanforderung des Art. 9 Abs. 2 der Århu ­ s-Konvention auf Legalplanungen anwendbar sei, sei zumindest zweifelhaft. Jedoch spreche Überwiegendes dafür, dass eine Legalplanung jedenfalls in Einklang mit den Rechtsschutzanforderungen des Art. 11 der UVP-Richtlinie ausgestaltet werden müsse. Sicherzustellen seien also ein von der Verletzung eigener Rechte unabhängiges Klagerecht von Umweltvereinigungen sowie eine umfassende materiellrechtliche und verfahrensrechtliche gerichtliche Kontrolle. Die Verfassungsbeschwerde, die die Geltendmachung einer Grundrechtsverletzung voraussetze und deren Prüfungsmaßstab auf das Verfassungsrecht beschränkt sei, genüge diesen Anforderungen ebenso wenig wie die gegenüber künftigen Legalplanungen bestehenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten. Abschließend untersucht die Verfasserin, ob die Legalplanung nach dem Standortauswahlgesetz den zuvor entwickelten Maßstäben entspricht. Dies bejaht sie insbesondere hinsichtlich der grundrechtlichen Verfahrensgarantien, aber wegen der in diesem Gesetz vorgesehenen, neuartigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten im Vorfeld der gesetzlichen Bestimmung der untertägig zu erkundenden Standorte und der gesetzlichen Entscheidung über die Annahme des Standortvorschlags auch hinsichtlich der rechtsschutzbezogenen Anforderungen des Unionsrechts. Allerdings werde die noch unbewährte Anwendung des neuen Rechtsschutzformats viele rechtliche Ungewissheiten aufwerfen, die Zweifel an dem Rechtsschutzformat selbst und damit letztlich auch am Konzept der Legalplanung aufkommen lassen könnten. Verstärkt werden solche Zweifel durch die politische Ungewissheit, ob die gesetzgeberische Einschätzung noch zutrifft, dass in der repräsentativen Demokratie die Gesetzesform der Planung mit größerer demokratischer Legitimation auch zu einer höheren Akzeptanz in der betroffenen Öffentlichkeit führt.

 

Birgit Peters, Legitimation durch Öffentlichkeitsbeteiligung? Die Öffentlichkeitsbeteiligung am Verwaltungsverfahren unter dem Einfluss internationalen und europäischen Rechts, Verlag Mohr Siebeck GmbH & Co. KG, Tübingen 2020. ISBN 978-3-16-159160-0; 421 S., Leinen, € 99,00.

Die Legitimation exekutiver Herrschaft in der repräsentativen Demokratie beruht nach bisher herrschender Auffassung auf der personell-organisatorischen und sachlich-inhaltlichen Ableitbarkeit der Verwaltungsentscheidungen aus dem durch periodische Wahlen bekundeten Willen des deutschen Staatsvolkes. Im Bereich der Infrastrukturplanung scheint die individuelle Akzeptanz für so legitimierte Entscheidungen immer mehr zu schwinden. Die dabei erkennbaren Legitimationsdefizite können möglicherweise dadurch überwunden werden, dass die Legitimationsleistung des parlamentarischen Gesetzgebers um Elemente direkter Bürgerbeteiligung an Verwaltungsentscheidungen ergänzt wird. Die damit aufgeworfene Frage nach der legitimierenden Funktion von Öffentlichkeitsbeteiligung ist das Thema dieser an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer entstandenen juristischen Habilitationsschrift. Dem einleitenden Versuch einer begrifflichen Klärung folgt eine Übersicht über die derzeit angewandten Modelle der Öffentlichkeitsbeteiligung im Infrastrukturrecht mit einer Bewertung des danach möglichen Einflusses der Öffentlichkeit auf Verwaltungsentscheidungen. Anschließend wird anhand der verfassungsrechtlichen Grundlagen die bisher herrschende Auffassung der Legitimation von Verwaltung dargestellt und unter kritischer Auseinandersetzung damit geprüft, ob und inwieweit das Verfassungsrecht Raum dafür lässt, der Öffentlichkeitsbeteiligung eine legitimierende Funktion für Verwaltungsentscheidungen zuzuweisen. Rechtsvergleichende Betrachtungen von Beteiligungsmodellen in anderen Staaten sowie soziologische Erkenntnisse führen die Verfasserin zu der These, das Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung habe sich aufgrund von Vorgaben des europäischen und internationalen Rechts grundlegend gewandelt. Daraus folgert sie die Möglichkeit einer reformierten Begründung der Verwaltungslegitimation. Diese Internationalisierung und Europäisierung mag die Legitimationsleistung der nationalen Demokratie zwar ergänzen, kann sie aber angesichts der durch Art. 79 Abs. 3 GG normierten Unantastbarkeit des Demokratieprinzips nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, das zur deutschen Verfassungsidentität gehört, nicht ersetzen, ohne die Staatlichkeit überhaupt zu gefährden. So bleibt der praktische rechtspolitische Ertrag dieser tiefgründigen und materialreichen wissenschaftlichen Arbeit letztlich doch bescheiden.

 

Katrin Roth, Die Akzeptanz des Stromnetzausbaus. Eine interdisziplinäre Untersuchung der Möglichkeiten und Grenzen gesetzlicher Regelungen zur Akzeptanzsteigerung entlang des Verfahrens für einen beschleunigten Stromnetzausbau nach dem EnWG und dem NABEG, Nomos Verlagsgesellschaft, BadenBaden 2020. ISBN 978-3-8487-6619-2; 244 S., br ­ oschiert, € 64,00.

Der dem Beschleunigungszweck gegenläufige Versuch, im Umwelt- und Infrastrukturrecht die Legitimationsleistung des parlamentarischen Gesetzgebers durch erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung in administrativen Planungsverfahren zu ergänzen, hat auch und vor allem den Zweck, die Akzeptanz der betroffenen Öffentlichkeit für die betreffenden Vorhaben zu erhöhen. Die Frage, ob die vom Gesetzgeber zu diesem Zweck eingeführten Regelungen entlang des neuen Planungs- und Genehmigungsregimes für den Ausbau des Stromübertragungsnetzes tatsächlich zu einer Steigerung von Akzeptanz in der Öffentlichkeit führen, ist das Thema dieser als juristische Dissertation bei Sophie Schönberger an der Universität Düsseldorf entstandenen Arbeit. Akzeptanz ist jedoch kein Rechtsbegriff, sondern ein soziales bzw. psychologisches Phänomen. Folgerichtig wählt die Verfasserin als Methode ein interdisziplinäres Vorgehen. Die Aufbereitung theoretischer und empirischer Erkenntnisse aus unterschiedlichen Forschungsbereichen der Umwelt- und Sozialpsychologie wird dabei durch Beobachtungen aus der Verfahrensrealität ergänzt.

Einleitend prüft die Verfasserin, welches Begriffsverständnis von Akzeptanz der Untersuchung sinnvollerweise zugrunde gelegt werden soll. Dabei kommt sie zu dem Ergebnis, dass die Forderung nach Akzeptanz für den Stromnetzausbau auf eine eher positive Grundhaltung ausgerichtet sei und daher mehr erfordere als die bloße Abwesenheit von Widerstand. Anschließend erörtert sie aus psychologischer Perspektive im Einzelnen die in Betracht kommenden Ursachen für fehlende Akzeptanz und die Möglichkeiten, akzeptanzsteigernd auf diese Ursachen Einfluss zu nehmen. Bei den Gründen für den Widerstand der betroffenen Öffentlichkeit unterscheidet sie anlagenbezogene und mittelbare, d.h. mit den Rahmenbedingungen des Vorhabens verbundene Faktoren. Zu letzteren zähle insbesondere das Ungerechtigkeitsempfinden hinsichtlich des Planungsverfahrens und hinsichtlich dessen Ergebnisses. Anlagenbezogene und mittelbare Faktoren hingen allerdings eng zusammen und bedingten oder verstärkten sich teilweise gegenseitig. Die Möglichkeit, die Wahrnehmung der anlagenbezogenen Faktoren bzw. die dahinterstehenden psychologischen Ursachen zu beeinflussen, sei eher gering. Allenfalls über ein als gerecht empfundenes Verfahren könne auf die Einstellung der betroffenen Öffentlichkeit Einfluss genommen werden. Kriterien für ein als gerecht empfundenes Verfahren seien die Information, die Möglichkeit, eigene Interessen auszudrücken oder ausdrücken zu lassen, die Berücksichtigung dieser Interessen bei der Entscheidungsfindung, ein respekt- und würdevoller Umgang, die Neutralität und Vertrauenswürdigkeit der Entscheidungsträger, die Logik und Begründbarkeit der Entscheidung, insbesondere der Alternativenprüfung, und die Revidierbarkeit von Fehlern. Anhand dieser Maßstäbe werden zuletzt die vom Gesetzgeber ausdrücklich mit der Steigerung von Akzeptanz begründeten Regelungen auf ihre akzeptanzsteigernde Wirkung hin untersucht. Dazu wird zunächst das Planungs- und Genehmigungsverfahren für den Netzausbau in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht detailliert dargestellt. Die dazu gehörenden anlagenbezogenen Regelungen zum Erdkabelvorrang und zu Abstandsflächen ließen keine Akzeptanzsteigerung erwarten, sondern dürften teilweise sogar einen negativen Effekt haben. Dasselbe gelte für die Regelungen zur frühen Bürgerbeteiligung sowie für den Versuch, Akzeptanz durch Ausgleichszahlungen zu fördern. Allein der allgemeine Planungsgrundsatz der Alternativenprüfung bewähre sich hinsichtlich seiner positiven Wirkung auf die Akzeptanz der Bürger: Würden alle in Betracht kommenden Alternativen geprüft, lasse sich auch die letztlich gefundene Entscheidung überzeugender begründen. Damit steige auch die Wahrscheinlichkeit, dass selbst jene dieser Entscheidung zustimmten, für die mit ihr negative Folgen verbunden seien. Dass der Alternativenprüfung eine zentrale Rolle für die Akzeptanz der Entscheidung zukomme, bestätige ein Blick in die Verfahrenspraxis. Dabei zeige sich allerdings auch, dass diese Prüfung hinsichtlich ihres Inhalts und ihrer Darstellung noch umfangreicher und ergebnisoffener gestaltet werden könnte. Die Bedeutung des entsprechenden Begründungsaufwands für die Akzeptanz der letztlich getroffenen Entscheidung sei kaum hoch genug einzuschätzen.

Die Arbeit überzeugt durch ihren von ideologischer und normativer Voreingenommenheit freien Blick auf die Realität. Sie stellt damit einen wertvollen wissenschaftlichen Beitrag zu der anhaltenden rechtspolitischen Diskussion dar, wie die Effizienz der Infrastrukturplanung ohne Einbuße an Rechtsstaatlichkeit, aber auch ohne Beschädigung der Glaubwürdigkeit und damit der Legitimität staatlicher Hoheitsausübung überhaupt in der repräsentativen Demokratie praktisch gesichert werden kann. Dahinter steht die alte, aber sehr aktuelle Erkenntnis der Staatslehre, dass demokratische Legitimation ohne Anerkennung dauerhaft nicht bestehen kann. (us)

Dr. iur. Ulrich Storost war bis zum Eintritt in den Ruhestand im Herbst 2011 Mitglied des für Teile des Fachplanungsrechts zuständigen 9. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts. Er gehörte diesem Senat seit 1993 als Richter, von 2004 bis 2011 als Vorsitzender Richter an. Neben seinem Hauptamt war er von 1997 bis 2004 Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin. Seit 1991 ist er Mitautor eines Loseblattkommentars zum Bundes-Immissionsschutzgesetz.

ulrich.storost@t-online.de

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